东部律师在西部开发战略中的作用

史建三 叶红军

一、西部开发的重要意义

   西部大开发是党中央、国务院根据邓小平同志"两个大局"的战略构想作出的重大决策。邓小平同志曾在八十年代初提出过关于两个大局的论述：一是沿海地区首先开放，先富起来，西部地区要顾全这个大局；二是当发展到一定时期，比如本世纪末全国小康时，要拿出更多力量发展中西部，沿海要服从这个大局。邓小平同志的这一估计，与我们现在提出西部大开发的步子相符。这里讲的首先是经济，即为的是中国经济更快地富起来。七十年代末八十年代初提出东部地区先开发、先富起来，为市场经济改革先作了榜样，而到新世纪来临之时，从全国经济发展与地区经济发展均衡出发，就应考虑西部发展的大计了。因此，根据邓小平同志"两个大局"的构想实施西部开发战略，对于实现我国现代化建设第三步战略目标和全体人民的共同富裕，对于增进民族团结、保持国家的长治久安，都具有十分重大和深远的意义。

   首先，西部开发的经济意义是显而易见的。西部有着丰富的资源、广阔的市场潜力，但是长期以来由于历史遗留的问题和相对封闭性的地理位置，造成西部经济发展缓慢；而东部经过二十年的开发开放，已经积聚了相当规模的资金、技术、管理、人才等多方面的实力，目前急需寻求新的能源和材料、新的市场和资金投向。在这种基础上，东西部资源的联动式配置和生产要素的互补性流动，将是未来中国经济全面腾飞所不可或缺的，也是以经济全国化来应对经济全球化挑战的重大举措。西部的经济发展，能够为东部的经济发展提供相对低价、充足的原材料和能源，如西电东送、西气东输等能源供应项目。东部企业西进，不仅仅是支援西部发展，也是为自身发展寻找市场和出路，最终为整个国家的经济发展作贡献。例如，贵州海尔二期工程在遵义市经济技术开发区顺利竣工，为满足西南地区消费者需求而新建的年产50万台的先进冰箱生产线也随之投入生产使用。至此，海尔不仅盘活了一条"休克"8年之久的冰箱生产线，而且在不到两年时间便使贵州海尔实现了质的飞跃，成为西部大开发中东西部结合的范例。

   其次，西部开发的政治意义也是十分重大的。经济全球化意味着资金、技术、人才、信息的全球范围内流动。目前，我国西部周边地区的国家都纷纷进行开发开放，例如中亚五国都在加速对外开放，以吸引发达国家的资金、技术和管理人才。这种态势要求我国的西部地区也必须加快发展，否则，相比周边地区的发展，我们可能在新的一轮竞争中落伍。另一方面，东西部差距的加大，也要求我们加快西部地区的开发开放以平衡地区的经济，否则，西部的大量人口向东部流动，会给东部的经济发展带来社会压力和不安定因素。我国的西部地区是少数民族聚集的地区，西部经济的发展如果严重滞后于邻近国家的经济发展和东部的经济发展，西部地区的民族团结和长治久安局面就缺乏经济基础。因此，加快西部的开发开放，增强西部地区在与周边国家经济竞争中的实力，缩小东西部之间的经济差距，对于实现全国人民的共同富裕、增进民族团结、保持长治久安，具有重要的政治意义

   再次，西部开发的法律意义也是十分深远的。新中国成立后，我国曾两次对西部地区进行开发，第一次是在五十年代，第一次是六、七十年代的"三线"建设。由于当时我国是计划经济，故均采取了计划手段。计划手段的宏观调控力度大，对生产力空间布局调整作用强，但微观经济单位--企业的运营效率低下，实际效果不佳。例如，在六、七十年代"大三线"建设时期，东部有相当一批企业强行迁往西部偏远的山区，这虽然对平衡沿海和内地的生产力分布起到一定作用，但是这些企业在内地的经济效益和效率相当差，远没有达到在东部时那样的效果。事实告诉我们，单一的非市场机制和政府行为方式对区域经济合作不合适，负面效应大于正面效应。这一次的西部开发，主要是在市场经济条件下进行的，而市场经济在一定意义上就是法制经济。在社会主义市场经济条件下进行西部大开发，法制要先行，这已成为政府和企业的共识。

   国外经验和我国改革开放的实践经验表明，对特别地区实行具体法律调整，对于促进该地区经济社会发展很有必要。美国在19世纪为开发西部出台《鼓励西部植树法》、《沙漠土地法》等法律，大大推进西部开发的进程；20世纪60年代，又相继颁布《地区再开发法》、《加速公共工程法》、《公共工程与经济开发法》等一系列重要法律，使西部地区的开发进入新的阶段。我国在改革开放之初，迅速制定了中外合资企业法、中外合作企业法、外资企业法等对外资投资实行特别保护的法律，全国人大又授予深圳、厦门特区以地方立法权，从而有力地推动了对外开放和经济发展。事实证明，法律环境的改善，对于促进落后地区的经济迅速发展，缩小地区差别，发挥着积极、显著的作用。

   鉴于上述经验和教训，国家正考虑制定统一的政策，来规范西部开发的活动。国家计委副主任、国务院西部开发办副主任李子彬近日透露，目前，国务院有关部门正抓紧研究制定有利于促进西部开发的政策措施及其细则，今年10月左右将颁布实施20项促进西部开发的统一政策。这些政策将确定对西部开发的投资方式和资金比例，确定国家给西部地区的优惠政策：税收如何收缴，资金如何返还，财政转移支付如何进行，东部的人才如何西进，东部对西部的支持项目如何进行，西部开发如何进一步对外资开放等等。为避免以前东部开发建设中的问题，这些统一政策将会以相应的法律法规形式出现，以规范资金的使用、环境保护、产业均衡发展、政府、企业行为，使西部开发在一种法制化的轨道上进行。

   国家在西部开发中法制先行的举措，对于贯彻落实宪法规定的依法治国方略具有深远的法律意义。

二、西部开发后的法律服务市场趋势及供求矛盾

   西部开发以市场手段为主、计划手段为辅的运作方式和法制先行的举措，为法律服务市场提供了非常广阔的空间。

1、 伴随着西部开发战略的实施，国家必然会加大对西部的投资力度，将其所能掌握和支配的资金(财政税收、国债等)较多地投向西部地区，帮助其进行交通、通讯、能源、水利、农业、教育、科技等方面基础设施建设，以改善其经济发展的硬环境，吸引外部经济(包括外商和国内发达地区)在西部投资和发展。同时，国家也将会劝说和指导金融机构适应国家区域政策的调整，增大对西部的贷款规模和比例。例如，"西气东输"工程，将于明年年初全面动工，2003年主线贯通，工程首期投资约1200亿元。新疆在今后10年将完成全社会固定资产投资九千亿元人民币，其中，2005年前，总计将有一千亿元的资金投向基础设施、生态环境和产业发展等领域的七十多个重点建设项目。陕西省最近提出用３０年时间，投资约３０００亿元进行水利建设，为西部开发解决缺水问题。

   上述基础设施工程将更多地采取市场运作的方式进行，如国家低息贴息贷款、世界银行和亚洲开发银行等的援助性贷款、国际银团融资性贷款、发行国债、土地出让转让、BOT方式等等。这些运作方式都需要制作大量的法律文件，来确立当事者各方的法律关系和相应的权利义务关系。由此会产生大量的项目法律框架设计、项目谈判和项目法律文件制作等律师业务。

2、在西部大开发中，国家将会对西部施行区域发展的各种倾斜政策，给外商甚至东部地区企业在西部地区投资和发展以税收或非税收方面的优惠，创造西部经济发展的良好软环境。因利益的驱动，国外跨国公司和国内民营企业在西部地区的投资规模和份额必然会加大，由此将产生许多法律服务内容。已有资料表明，据了解，跨国公司参与西部开发的投资活动已经兴起，他们的投资重点主要集中在能源、金融、基础设施建设以及高科技产业领域，而且单项投资规模不断增大。目前，世界５００强企业中，已有６０家跨国公司与四川开展合作，３１家在西安开设了公司和办事处或代表机构。这些公司的负责人认为，中国西部大开发战略的实施，不仅是中国在世纪之交经济社会发展的战略举措，也将对亚太地区甚至全世界经济产生直接或间接影响，为跨国公司提供新的投资领域和市场空间。因此他们十分看重西部大开发带来的广阔商机。据悉，在得知"西气东输"工程明年动工的消息后，荷兰皇家壳牌石油集团、美国安龙天然气公司、英美阿莫克石油公司和新日本制铁公司等一些跨国企业，正在为承建中国西气东输管道工程而展开竞争。在西部开发过程中，东部的民营企业也在经济利益驱动下大举西进，例如，目前在西部参加开发建设的浙江人已达８７万人，投资总额达到８６４亿元，实现年营业收入１８１３亿元。其中大部分投资活动系民营企业所为。

   西部是中国最潜在的大市场，跨国公司和民营企业对西部的投资与合作的主要目的是开拓和占领更多的市场份额，这就不可避免地形成相互之间的激烈竞争。而迅速占领市场、占据市场份额、赢得竞争主动权的前提是对中国法律的全面了解和熟练运用，因此，最有效的方式就是借助于律师提供的法律服务来达到它们进入西部市场的目的。另外，受国际投资方式变化和国内经济结构战略性调整的影响，西部开发的投资方式也必然出现多元化的趋势，除了创建新企业的方式之外，改制、重组、收购、兼并、联盟等投资合作方式都将扮演重要角色。由此所引致的非诉讼法律服务增势将极为强劲。

3、在西部开发过程中，走当今国际社会普遍推行的技术创新之路，树立依靠技术创新推动西部大开发的经济发展观，已成为国家和企业的共识。唯有科技先行和跳跃式发展，才有可能缩小东西部之间的经济差距。技术创新是一个系统工程，而不是指某一单项活动的一个环节，也不只是企业的事，还需要大学、科研机构、金融部门、政府机构等方面的密切协作。技术创新强调市场的作用，它是一个始于市场、终于市场的活动。由此将衍生技术创新、企业孵化、种子基金、风险投资、资本市场运作等多方面的新型法律业务。

4、西部大开发必然伴随着大投资，而大投资也必然就会有大风险，要化解风险，充分发挥律师在经济活动的法律策划功能、法律控制功能和法律救济功能就显得尤为重要。

   综上所述，西部开发为西部的法律服务市场提供了千载难逢的历史性机遇，投资总量和经济总量的剧增和投资方式、合作方式的多元化必然导致对法律服务质和量的需求的剧增。

   尽管西部地区的律师业发展20年来成绩卓著，但原有的法律服务市场却较小，以新疆、甘肃、青海三省、区为例，至1999年底，新疆的律师人数为1810人，业务收入4200万，人均业务收入2.32万元；甘肃的律师人数1680，业务收入4000万，人均业务收入2.38万元；青海的律师人数900人，业务收入1800万，人均业务收入2万元。

   从以上数字可以看出，西部广大地区法律服务市场相较东部地区有较大的差距。从法律服务的方式来看，自１９７９年恢复律师制度以来，我国律师业呈不平衡发展态势。西部地区由于地处内陆，相对交通不便，信息资源的流动都受到一定的限制，加之经济的不发达导致法制水平低，法制观念相对淡薄，法律服务市场狭小，法律服务需求单一。在律师业务构成中，简单的民事诉讼和刑事诉讼案件占了绝大部分，经济项目的法律服务开展较少，大多数只能从事传统意义上的律师业务，处于低级的"个人服务型"阶段。律师就像私人诊所的医生一样，一定要面对面地为客户服务，客户对律师个人的信用和信誉依赖很重。随着西部开发的政策和法律逐步到位，重大的基建项目和投资项目会接踵而至，这些项目更需要"团队服务型"的律师事务所来提供与西部大开发相适应的法律服务。而目前西部的律师事务所，从总体上说，量少质弱，严格意义上的规范的律师事务所并不多，无论是从管理，还是从人才知识结构、专业方向、专业服务领域来讲，都存有一定的差距。因此，在未来几年的非讼领域内，对项目方面优质法律服务的需求大于供求的矛盾将会显得比较突出。

三、东部律师在西部开发中的作用

   东部作为我国经济建设和市场运作的先行地区，具有着资金、技术、人才管理等多方面的优势，东部的律师业同时东部要进一步发展也存在许多迄待解决的问题，如能源、原材料缺乏，需要为产品开拓国更为广阔的市场，一些产业需要进行梯度转移，优势企业需要寻找合适的经济项目和利润增长点等问题。为了推动东部尽快地参与到西部的开发建设中去，上海市党和政府领导班子组织了多次西部政府和经贸考察访问团，带去许多大型项目，特别是黄菊书记在青海考察访问时指出，上海在参与西部大开发中，要努力做到"三个结合"：一是要把西部地区资源丰富、市场广阔的优势和东部地区资金、技术、人才和管理优势结合起来，形成带动两地经济共同发展、共同繁荣的综合优势；二是要把各级政府、各类企业、各个民间团体和各种专业人才等方面的力量结合起来，形成全社会共同参与西部开发的整体合力；三是要把政府的规划和政策导向同社会主义市场经济发展的要求结合起来，做到既能发挥社会主义制度的优势，集中力量做几件大事，又能按照宏观经济规律、运用市场机制办事，有计划、有秩序地推进开发西部这项跨世纪的工程。上海市市长徐匡迪说，推进上海与西部地区的合作，要坚持市场导向、优势互补、双赢互利的原则，注重发挥政府、企业和民间三方力量，努力实现产业、市场、科技的联动。

   在政府的引导下，上海市许多大型企业、高等院校、研究所积极参加政府经贸考察访问团，赴西部学习参观，并且带去了数十亿元的经济项目，利用当地的资源和劳动力优势成本合作开发新的项目。

   为了配合上海开发西部的进程，上海市最大的合伙制律师事务所――上海市锦天城律师事务所，凭借自身优质的法律服务为上海开发西部进行法律上的保驾护航。锦天城律师事务所代表上海法律界首次参与了上海市赴甘肃、青海、新疆考察访问团，受到了上海赴西部考察访问的企业欢迎，这标志着上海对西部的投资已经走上了一条法制化的道路。

   在西部期间，上海锦天城律师事务所代表史焕章教授、史建三博士受到当地企业界和法律界的热烈欢迎。他们与当地司法部门、律师协会、知名律师进行了广泛的交流，双方认为，开发西部，法律应该先行，应该为经济项目进行法律上的护航。

   在西部考察访问后，锦天城律师事务所针对与上海的律师界应如何参与西部开发，提出了一些看法：

1、 东西部法律交流可以通过知名律师事务所之间建立战略联盟的方式，加强合作关系，做到资源、信息共享，以期达到双赢或者多赢的结果；

2、 东部律师应主动和西部律师加强业务合作，开辟出快速信息通道（基于东西部信息不对称而言），业务交流渠道，东部律师向西部律师介绍项目承办的经验，提高西部律师项目经办的经验，在此基础上加强业务交流合作范围。

3、 进行广泛的业务互通合作，双方可以共同为进驻西部的大型企业服务，为到沿海地区的西部优质企业进行服务；

4、 在西部地区开展赠送法律图书和光盘的活动，加大法制宣传的力度；

5、 要开展多门类的法律培训工作，为西部地区多培养法律人才；

6、 组织法律工作者对西部地区的法制状况和存在的问题进行调查，对西部的法制环境与东部地区法制环境进行比较研究，对改善西部法制环境所急需解决的问题进行研讨，提出切合实际的建议，努力在实施西部大开发战略中发挥应有的作用。

在社会主义市场经济条件下进行西部大开发，必须在法制环境中进行，必须用法制作保障。江泽民同志在十五大报告中提出，要继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，把我国建设成为社会主义法治国家。国家计委主任曾培炎说，目前有关部门正抓紧制定促进西部大开发的政策措施。其中包括：对承包西部地区国有荒山、荒地恢复林草植被等生态保护与建设，实行鼓励政策；鼓励外商向西部地区投资；加大科技教育投入，吸引更多的资金、技术参与西部开发。此外，结合制定"十五"计划，西部开发的总体规划正抓紧编制。

   有关方面专家认为，实施西部大开发战略，必须进行一系列"环境改造工程"。而在"环境改造工程"中，营造良好法制环境是一项极为重要的"核心工程"。只有形成良好的法制环境，才能创造良好的投资环境，才能建立民主科学的决策机制，才能严格执行法律、法规和政策，保障地区的持续稳定，促进西部开发健康有序进行，有效地防止有令不行、有禁不止，防止违背科学规律和市场经济规律一哄而上。

   专家们指出，当务之急，就是要使西部地区的各级干部，特别是领导干部懂得营造良好法制环境的重要性，增强法治意识和法制观念，提高依法办事的自觉性。西部开发，科技要先行，法制也要先行。一定要未雨绸缪，先精心谋划，先完善必要的法律来规范行动。着眼于充分利用西部地区的优势，加快地方性立法，加强司法、执法工作，建立和健全监督制约机制，普及法律知识，完善法律服务，善于充分发挥法律的引导和保障作用，使西部大开发有良好的法治秩序。

   全国人大法工委副主任胡康生提出，西部要进一步完善法律环境，以优质的法律服务为经济发展铺平道路。胡康生说，西部有的地区急于脱贫，在招商引资上一哄而上，大打"优惠"牌，其实，这样有时会产生负作用。完备、稳定的法制环境如今已成为许多企业尤其是外商投资的先决条件，而一时的优惠条件已失去往日的热度；同时，做好法制先行的工作，将有利于保护当地的合法权益，有利于事业的长远发展。